Stanowisko Stowarzyszenia „Metropolia Warszawa” dotyczące zgłoszenia uwag do proponowanych zmian w projekcie ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw

W dniu 29 czerwca 2021 r. Zarząd Stowarzyszenia „Metropolia Warszawa” przyjął stanowisko odnośnie kolejnego projektu ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Treść stanowiska poniżej:

Stanowisko Stowarzyszenia „Metropolia Warszawa”
dotyczące zgłoszenia uwag do proponowanych zmian w projekcie ustawy
o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw

W związku z wniesieniem do Sejmu RP projektu ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1275), Stowarzyszenie „Metropolia Warszawa” wyraża głębokie zaniepokojenie kierunkiem zmian systemu gospodarowania odpadami, jaki proponuje strona rządowa. W przedmiotowym projekcie znajduje się wiele propozycji, które w ocenie samorządów przyniosą skutki odwrotne od zamierzonych, a negatywne efekty wdrożenia owych propozycji poniosą obywatele. Niestety prezentowane obawy, podczas prac legislacyjnych przed nowelizacją ustawy w 2019 r., znalazły swoje odzwierciedlenie w rzeczywistości. Dlatego też poniżej przedstawiamy opinię do rozwiązań zaproponowanych przez stronę rządową wypracowaną przez ekspertów miast Unii Metropolii Polskich.

I. Projektodawcy proponują wprowadzenie możliwości (po zapewnieniu technicznych możliwości identyfikacji odpadów komunalnych wytwarzanych w poszczególnych lokalach) postanowienia przez radę gminy, w drodze uchwały, o ponoszeniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właściciela lokalu lub inną osobę, której służy tytuł prawny do lokalu w budynku wielolokalowym, lub osobę faktycznie zamieszkującą lub użytkującą ten lokal. Jak wskazano w uzasadnieniu, dodanie przepisu (art. 2a) ma na celu umożliwienie gminie odejścia od tzw. odpowiedzialności zbiorowej w szczególności w zabudowie wielolokalowej, przez wprowadzenie rozliczania z obowiązku selektywnego zbierania odpadów mieszkańców wytwarzających odpady w poszczególnych lokalach. Projektowane rozwiązanie ocenić należy jako krótkowzroczne i nieskuteczne, co najmniej z kilku powodów.

Na wstępie należy zaznaczyć, że wprowadzenie możliwości podjęcia uchwały nie stanowi rozwiązania problemu tzw. odpowiedzialności zbiorowej, a jedynie przerzucenie go na gminę, bowiem ostatecznie to gmina będzie zmuszona wyjaśniać powody ewentualnego nieskorzystania z możliwości podjęcia uchwały z art 2a.

A powody te są oczywiste i wynikają ze złego zaprojektowania i nie uwzględnienia wniosków strony samorządowej rozwiązania z art. 2a projektu.

Należy zauważyć, że zamiast przysporzyć ogólnospołecznych korzyści, w szczególności korzyści
dla indywidualnych mieszkańców, projekt w rzeczywistości zakłada wdrożenie kosztogennych
i niefunkcjonalnych rozwiązań. Zwłaszcza w czasie, gdy wszystkie składniki kosztowe systemy gospodarki odpadami niezależne od samorządu rosną zaskakuje wprowadzanie rozwiązań powodujących dodatkowe koszty. Szczegółowa identyfikacja gromadzonych odpadów w zabudowie wielolokalowej stanowić będzie wyzwanie o charakterze zarówno technicznym jak i logistycznym i w efekcie wygeneruje znaczne dodatkowe koszty funkcjonowania gminnych systemów gospodarowania odpadami komunalnymi (oznakowanie każdego wrzucanego do pojemników zbiorczych worka z danego gospodarstwa domowego), stanowiąc oczywiste zaprzeczenie zasady proporcjonalności ponoszonych kosztów działania do osiąganego tym działaniem efektu. Należy również zaznaczyć, że indywidualne rozliczenia właścicieli lokali to przede wszystkim koszt samego oznaczania worków oraz zwiększone wydatki na same worki (które same w sobie staną się dodatkowym odpadem), podniesienie kosztów obsługi systemu (związana z identyfikacją worków), kłopoty z organizacją miejsc na zbieranie odpadów, wydłużenie czasu odbioru odpadów oraz skomplikowanie logistyki dostarczania worków. Dodatkowo, wprowadzenie takiego rozwiązania to również zwiększone koszty administracyjnej obsługi systemu oraz koszty przyjmowania i weryfikacji znacznie zwiększonej ilości deklaracji. Należy również zwrócić uwagę na negatywny wpływ przedmiotowej propozycji legislacyjnej na obsługę administracyjną systemów gminnych. Proponowane rozwiązanie spowoduje zdecydowany wzrost liczby składanych deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w dużych aglomeracjach miejskich nawet
o ok. 500%. Administracyjna obsługa tak zwiększonej liczby deklaracji oraz obsługa ewentualnych zawiadomień do tych deklaracji (wysyłanych w przypadku zmiany stawek opłat), postępowań dot. nieterminowego uiszczania opłat, określania wysokości opłaty podwyższonej, itd. pociągnie za sobą równocześnie wydatny wzrost kosztów administracyjnych funkcjonujących gminnych systemów, ponoszonych przez mieszkańców gmin.

Te wszystkie wyżej wymienione okoliczności czynią instrument z art. 2a projektu nieużytecznym
i kosztownym – należy raczej stworzyć takie rozwiązanie, które zachęci gminy do upraszczania zasad gospodarowania odpadami na terenie gminy i zamiast podwyższać koszty utrzymania systemu, obniży je. Proponowane rozwiązanie jest iluzją rozwiązania pewnego problemu, a w rzeczywistości polega na obarczeniu gminy odpowiedzialnością za ewentualną rezygnację z jego skorzystania nie stwarzając realnych narzędzi działania. Już teraz można przewidzieć, że decyzja gminy o niepodejmowaniu takiej uchwały będzie uznawana za działanie niechętne mieszkańcom, w sytuacji gdy nadal gmina nie będzie miała tanich i realnych środków kontroli gromadzenia tych odpadów. Wprowadzenie do ustawy zapisu art. 2a pozwoliło na zakończenie w wielu gminach dyskusji ze strony spółdzielni w zakresie konieczności spełnienia ww. obowiązku. Aktualna propozycja dopuszczenia podjęcia przez gminę uchwały, która będzie stanowić „wyłom” od ww. obowiązku skutkować będzie bardzo dużym naciskiem ze strony spółdzielni mieszkaniowych i zarządców nieruchomości do jej podjęcia.

Przechodząc do uwag szczegółowych wskazać trzeba, że projektodawcy całkowicie pominęli fakt,
że „zapewnienie identyfikacji odpadu” oraz „odrębność miejsc gromadzenia odpadów (MGO)”
to dwie odrębne kwestie w systemie gospodarowania odpadami. Dla wyjaśnienia – odpady
w zabudowie wielolokalowej gromadzone są w pojemnikach ustawionych w MGO, których organizacja to wyłączny obowiązek właściciela nieruchomości. Właściciel nieruchomości wielolokalowej zobowiązany jest zapewnić we własnym zakresie odpowiednie miejsce gromadzenia odpadów na nieruchomości. Miejsce to stanowi część wspólną nieruchomości, służącą do korzystania przez wszystkich właścicieli wyodrębnionych lokali. Wszelkie rozwiązania techniczne w tym przedmiocie (a takie przewiduje art. 2a projektu) będą wymagały współpracy pomiędzy organizatorem systemu (gminą) a właścicielem nieruchomości wielolokalowej. Koszty organizacyjne identyfikacji odpadów (np. udostępnienie kodów kreskowych do naklejania na worki z odpadami)  mogą spoczywać na gminie (pokrywane one będą oczywiście z  podwyższonej, w tym celu, opłaty za gospodarowanie odpadami), ale koszty inwestycyjne (w zakresie miejsca zbierania odpadów na nieruchomości) nie mogą obciążać gmin. Koszty inwestycyjne proponowanych rozwiązań będą wysokie. W tym zakresie w projekcie nowelizacji brak jest jakichkolwiek regulacji uszczegóławiających zasady, według których gminy miałyby zapewniać techniczne możliwości identyfikacji odpadów.

Nadto wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ustawy (który nie ulega zmianie) to na właścicielu nieruchomości ciążą obowiązki dot. gromadzenia odpadów na nieruchomości, odpowiedniego utrzymania MGO i segregacji. Gmina nie ma kompetencji rozumianej jako prawo i obowiązek
do wyręczania właściciela nieruchomości w  pilnowaniu identyfikacji jego odpadów.

Dodatkowo, propozycja resortu klimatu nastręcza szereg wątpliwości natury prawnej takich jak sposób postępowania z odpadami bez kodu kreskowego, a  umiejscowionymi w MGO, jak ma wyglądać w praktyce odbiór odpadów z MGO, wpływ przekodowania odpadów „na bramie”
na wszczęcie procedury o opłacie podwyższonej, co z identyfikacją w przypadku systemu zbierania odpadów bez worków (bioodpady), jak potraktować odpady w pojemniku z czytnikiem kodu kreskowego, wrzucone w worku z oderwanym kodem kreskowym i wiele innych podobnych sytuacji.

II. Stowarzyszenie „Metropolia Warszawa” opowiada się za rozwiązaniem legislacyjnym, w którym
to gmina samodzielnie decyduje o objęciu tzw. nieruchomości niezamieszkałych gminnym systemem odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych. Na podstawie wieloletnich doświadczeń ekspertów miast jednoznacznie wskazać należy, że najbardziej korzystne dla szczelności systemu gospodarowania odpadami jest objęcie systemem wszystkich właścicieli nieruchomości. Tylko takie rozwiązania ogranicza sytuację obsługi sąsiednich nieruchomości przez różne podmioty, co ma szkodliwy wpływ na środowisko, gdyż mnoży zbędną liczbę transportów. Dodatkowo odpady znajdujące się w systemach gminnych są zagospodarowywane w sposób zgodny z przepisami prawa środowiskowego. Im więcej odpadów znajduje się poza systemami gminnymi tym większe ryzyko kolejnych pożarów składowisk odpadów, które mimo nowelizacji w 2019r. cały czas regularnie występują.

W odniesieniu do projektu, nawet przy założeniu, że przepisy wymagają doprecyzowania,
to w efekcie w obecnej propozycji powstaje luka. W proponowanej regulacji luka obejmuje brak przepisów przejściowych dla gmin, które mają w swoim systemie uchwałę o objęciu nieruchomości niezamieszkałych systemem GOK i są w czasie trwania umów na odbiór.  Nie muszą już podejmować uchwały. Patrząc na dotychczasową regulację nieruchomości niezamieszkałe już przed wejściem nowelizacji w życie będą mogły być poza systemem (brak regulacji – przepisu przejściowego). Dodatkowo, luka dotyczy także właścicieli nieruchomości, którzy nabędą ten status (np. biurowiec) po upływie 30 dni od podjęcia uchwały. Projekt nie zawiera żadnych regulacji przepisów epizodycznych i dostosowujących wprowadzane przepisy do stanów faktycznych powstałych na gruncie poprzedniej nowelizacji. Ponadto w proponowanych regulacjach brakuje powiązania złożenia oświadczenia o wystąpieniu z systemu z koniecznością złożenia deklaracji ustającej lub innym sposobem „wygaszenia” opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

III. Projektodawcy wprowadzili przepis, który ogranicza swobodę gospodarczą i wyklucza niektórych przedsiębiorców w obrocie odpadami. W art. 6d w ust. 4 zaproponowano dodanie pkt 7, w którym uszczegółowiono, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w przypadku sporządzania specyfikacji istotnych warunków zamówienia, powinien zawrzeć obowiązek przekazywania odpadów selektywnie zebranych oraz odpadów powstających w procesie sortowania w celu doczyszczenia selektywnie zebranych odpadów komunalnych w pierwszej kolejności do instalacji zapewniających przygotowanie do ponownego użycia i recyklingu. Jak wskazano w uzasadnieniu, przepis ten ma na celu zapewnienie, żeby odpady były zagospodarowane zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami. Ponadto celem jest również wzmocnienie działań gmin na rzecz osiągania celów w zakresie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.

Zapis ten może być niebezpieczny w niektórych przypadkach, daje bowiem możliwość wyboru instalacji innej niż podstawowa np. w sytuacji gdy podstawowa instalacja będzie modernizowana i  przez kilka lub kilkanaście miesięcy przyjmowane przez nią odpady będą musiały być przekazywane do innych instalacji?

Wątpliwości budzi ponadto objęcie zakresem tego przepisu odpadów powstających w procesie sortowania w celu doczyszczenia selektywnie zebranych odpadów komunalnych. Sposób postępowania z tymi odpadami może być poza zakresem działania gminy, podobnie jak ma to miejsce z pozostałościami z sortowania przeznaczonych do składowania. Obowiązek postępowania z odpadami zgodnego z hierarchią postępowania z odpadami określony został w ustawie o odpadach i nie ma konieczności jego powielania. Gmina w celu osiągania wymaganych poziomów recyklingu już obecnie powinna kierować strumień odpadów do instalacji zapewniających przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów. W przeciwnym razie nie będzie w stanie wypełnić obowiązków, wynikających z art. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

IV. Postulujemy zmianę legislacyjną polegającą na nadaniu nowego brzmienia ust. 2 i ust. 2a w art. 6j ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a mianowicie:

„2. W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. (kom. obecne brzmienie: „uchwalić jedną stawkę opłaty”)

2a. Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, liczby mieszkańców w gospodarstwie domowym, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty.”

Wskazać należy, że do 2015 roku przepisy ustawy umożliwiały różnicowanie stawek opłat od gospodarstw domowych pod względem liczby osób, stąd szereg gmin w Polsce, które wybrały
tę metodę jako jedno z najoptymalniejszych rozwiązań. Nowelizacja przepisów ustawy w 2015 roku (art. 6 ust. 4) uniemożliwiła dalsze stosowanie metody naliczania opłaty od gospodarstwa domowego zróżnicowanej w zależności od liczby osób tworzących to gospodarstwo. Podejmowane przez rady gmin uchwały w tym zakresie są uchylane przez rozstrzygnięcia Kolegiów Regionalnych Izb Obrachunkowych zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 roku (sygn. akt II FSK 16/16 z 16 maja 2016r.). Wydaje się, że strona rządowa w przedstawionym projekcie ustawy prawdopodobnie zamierzała zaproponować wyżej wskazane rozwiązanie legislacyjne, gdyż w uzasadnieniu na str. 5 (akapit 4) znajduje się opis proponowanej zmiany. Z nieznanych przyczyn, nie znajduje odzwierciedlenia w treści projektu.

Ponadto, podejmując tematykę metod naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pragniemy zwrócić uwagę na dwie zasadnicze kwestie:

1) wprowadzenie maksymalnej stawki opłaty na podstawie metody od ilości zużytej wody,
w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, która nie może wynosić więcej niż 7,8% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem – za gospodarstwo domowe.

Metoda uzależniona od ilości zużytej wody pozwala wyeliminować konieczność weryfikowania deklaracji właścicieli lokali o liczbie osób zamieszkującej lokale, co w przypadku ograniczonych narzędzi będących w posiadaniu urzędów gmin jest znacznie utrudnione. Pozwala ona na znaczące obniżenie wysokości opłaty przez osoby samotnie zamieszkujące w lokalu, w tym w szczególności te o niskich dochodach. Wprowadzenie górnego limitu opłaty, niezależnie od możliwych do przewidzenia trudności w jego wprowadzeniu przy obecnym kształcie projektu ustawy, doprowadzi do ograniczenia ponoszenia kosztów systemu gospodarki odpadami w przypadku wszystkich tych lokali mieszkalnych, w których zamieszkuje wiele osób, a tym samym ilość wytwarzanych przez nich odpadów jest znacząco większa, niż w gospodarstwach jedno, dwu czy trzyosobowych.

2) konieczność umożliwienia gminom dostępu do danych osobowych w zakresie zużycia tzw. mediów (woda, energia elektryczna, energia cieplna, gaz) występującego na nieruchomościach, których właściciele mają obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Postulujemy wprowadzenie do ustawy nowej regulacji prawnej, zezwalającej gminom na uzyskiwanie informacji, stanowiących dane osobowe z baz danych podmiotów zewnętrznych
w stosunku do gmin, w przypadku każdej z dopuszczonych przepisami ustawy metod obliczania opłaty „śmieciowej”.

Wnioskowany dostęp jest gminom niezbędny do skutecznego kontrolowania prawidłowości wykonywania obowiązku deklaracyjnego przez właścicieli nieruchomości, w szczególności, przy wyborze metody obliczania opłaty uzależnionej od liczby mieszkańców albo liczby członków gospodarstwa domowego.

V. Dodanie w art. 6r ust. 2da należy ocenić jako rozwiązanie krótkowzroczne, źródło nacisków politycznych, przerzucenie odpowiedzialności za wysokie koszty gospodarowania odpadami
na samorządy oraz zaprzeczenie idei samofinansowania się systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Zaproponowana konstrukcja to cyniczna próba obarczenia samorządów odpowiedzialnością polityczną za źle zaprojektowany w aktach prawnych system. Gminy funkcjonują w realiach prawnych i finansowych stworzonych przez stronę rządową. Faktem powszechnie wiadomym jest pogarszająca się sytuacja finansowa samorządów wynikająca z kolejnych posunięć strony rządowej. Być może pomysł pokrywania części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych gminy niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi byłoby dobrym pomysłem, gdyby gminy miały z czego to robić. W obecnej, trudnej rzeczywistości gmina, która podejmie się dopłacania do systemu będzie to robiła kosztem innych przedsięwzięć realizowanych w interesie mieszkańców, takich jak utrzymanie dróg, organizacja edukacji, ograniczenie/zatrzymanie inwestycji czy funkcjonowania komunikacji publicznej. Jedyną grupą, która na tym straci są obywatele – owszem, w krótkiej perspektywie zapłacą mniej „za śmieci”, ale stracą wiele możliwości i szans związanych z innymi obszarami funkcjonowania gmin. Jednocześnie zmiany prawne polegające na zwiększeniu dochodów systemów gospodarowania odpadami przez wprowadzenie Rozszerzonej Odpowiedzialności Producentów (ROP) są opóźniane przez stronę rządową. Wskazuje na to Komisja Europejska nakazując wdrożyć rozwiązania zawarte w dyrektywie (UE) 2018/851 zmieniającej dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów. To jest najkrótsza droga do obniżenia opłat przez mieszkańców, gdyż proponowane przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska powodują pokrywanie kosztów po prostu z innych pieniędzy należących do mieszkańców jako wspólnoty samorządowej.

Stowarzyszenie „Metropolia Warszawa” pragnie podkreślić, że niniejsze stanowisko jest jednocześnie wyrażeniem poparcia stanowiska Unii Metropolii Polskich w przedmiotowej sprawie. Stowarzyszenie podkreśla również gotowość do współpracy ze stroną rządową, tak aby możliwe było wypracowanie rozwiązań o charakterze systemowym, pozwalających na poprawienie gospodarowanie odpadami
w Polsce w ogólności, ze szczególnym uwzględnieniem dobra obywateli.