Stanowisko Zarządu Stowarzyszenia „Metropolia Warszawa” w sprawie procedur opracowania i przyjęcia Planu Zrównoważonej Mobilności Miejskiej w kontekście absorpcji środków funduszy europejskich w okresie programowania 2021-2027

W dniu 29 marca 2022 r. Zarząd Stowarzyszenia „Metropolia Warszawa” przyjął stanowisko w sprawie procedur opracowania i przyjęcia Planu Zrównoważonej Mobilności Miejskiej w kontekście absorpcji środków funduszy europejskich w okresie programowania 2021-2027.

Stanowisko Zarządu Stowarzyszenia „Metropolia Warszawa”
w sprawie procedur opracowania i przyjęcia Planu Zrównoważonej Mobilności Miejskiej
w kontekście absorpcji środków funduszy europejskich w okresie programowania 2021-2027

W ramach prowadzonych prac programowych dot. uruchomienia środków funduszy UE w perspektywie finansowej 2021-2027 Komisja Europejska podkreśla kluczową rolę tzw. Planu Zrównoważonej Mobilności Miejskiej (ang. SUMP) dla możliwości współfinansowania projektów z tego zakresu w miejskim obszarze funkcjonalnym. Mając na uwadze dążenie do zapewnienia odpowiedniej rangi formalnej w/w Planu, Komisja optuje za jego przyjęciem poprzez stosowne uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, które są objęte danym Planem w ramach określonego miejskiego obszaru funkcjonalnego.

W tym kontekście należy wskazać, że wykorzystanie funduszy UE w zakresie mobilności miejskiej w perspektywie finansowej 2021-2027 będzie, tak samo jak w okresie 2014-2020, silnie powiązane z wdrażaniem instrumentu Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych, przewidzianych w pakiecie legislacyjnym polityki spójności UE. Należy zauważyć, że architektura prawno-instytucjonalna realizacji polityki mobilności miejskiej oraz wdrażania projektów z tego zakresu, w tym z udziałem środków funduszy UE, będzie w skali całej Unii zróżnicowana i uzależniona od uwarunkowań wewnętrznych danego Państwa członkowskiego, w tym jego prawodawstwa.

Wspomniane na wstępie założenie przyjmowania SUMP przez uchwały samorządowych organów stanowiących (w przypadku Polski: rad gmin/powiatów) jest niespójne z zakładanym na poziomie ustawodawstwa polskiego modelem opracowywania i przyjmowania dokumentów dot. wdrażania instrumentu ZIT. W ramach ustawy o samorządzie gminnym określono takie formy prawne jak: stowarzyszenie, porozumienie międzygminne oraz związek komunalny, które na podstawie procedowanej obecnie przez polski parlament ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych
ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (tzw. ustawy wdrożeniowej) mają być podmiotami odpowiedzialnymi za przygotowanie takich dokumentów strategicznych jak Strategia ZIT oraz strategia rozwoju ponadlokalnego oraz wdrażanie instrumentu ZIT, w tym fakultatywne pełnienie roli instytucji pośredniczącej. Takie zróżnicowanie niesie ze sobą wysokie ryzyko nadmiernych komplikacji proceduralnych w toku przygotowania, a następnie realizacji założeń SUMP oraz wdrażania instrumentu ZIT na podstawie właściwych strategii terytorialnych.

Stowarzyszenie „Metropolia Warszawa”, które docelowo powinno objąć wszystkie samorządy tzw. Regionu Warszawskiego Stołecznego (jednostki europejskiego systemu statystycznego NUTS), tj. 70 gmin i 9 powiatów, działa m.in. w oparciu o art. 84 polskiej ustawy o samorządzie gminnym. W organach Stowarzyszenia zasiadają wybrani w wyborach powszechnych reprezentanci organów wykonawczych stowarzyszonych jednostek samorządu terytorialnego (z wyjątkiem prezesa Stowarzyszenia – Zastępcy Prezydenta m.st. Warszawy). Oznacza to, że osoby reprezentujące
w imieniu wyborców daną jednostkę samorządu terytorialnego w Stowarzyszeniu mają realny wpływ na kształt dokumentów programowych, uchwalanych przez Stowarzyszenie.

Istotnym zagadnieniem problemowym, dotyczącym procedur opracowania i przyjęcia SUMP jest także możliwość zapewnienia spójności wszystkich działań z zakresu zrównoważonej mobilności na obszarze objętym danym SUMP, niezależnie od szczebla władzy publicznej, odpowiedzialnej za te działania, w tym władz regionalnych (wojewódzkich), jak i władz centralnych. Każda inicjatywa
na szczeblu regionalnym i/lub krajowym, dotycząca mobilności na obszarze SUMP, tj. zarówno nowa inwestycja, jak i zmiana założeń już planowanej inwestycji lub rezygnacja z jej realizacji może powodować konieczność aktualizacji SUMP. W przypadku istotnego znaczenia takich zmian w danym systemie mobilności miejskiej, mogą mieć one determinujący wpływ na możliwość realizacji założeń Planu także na poziomie lokalnym, tj. tym który formalnie ma odpowiadać za wdrażanie tego Planu.

Stowarzyszenie „Metropolia Warszawa” podkreśla, że opracowywany obecnie SUMP dla metropolii warszawskiej będzie dokumentem o znaczącej partycypacji j.s.t. W tym kontekście należy ocenić, że obowiązek przyjęcia SUMP przez poszczególne rady jednostek samorządu terytorialnego nie zwiększa legitymizacji samego dokumentu, natomiast bez wątpienia stanowi dodatkowe obciążenie administracyjne (goldplating) i może prowadzić do nadmiernych opóźnień zarówno w przyjęciu Planu, jak i bardzo pracochłonnych aktualizacji w/w Planu w okresie trwania wieloletnich ram finansowych, a w konsekwencji do zakłóceń we wdrażaniu polityki spójności UE na lata 2021-2027. Ponadto przyjęcie takiego rozwiązania znacząco podnosi ryzyko wykorzystania dokumentu do bieżącej rywalizacji politycznej, biorąc pod uwagę kalendarz uchwalania SUMP (w 2023 roku – roku wyborczym) oraz charakter dokumentu, który wspiera transport nisko- i zeroemisyjny względem transportu indywidualnego, w sytuacji, gdy na obszarze RWS duża część gmin nie ma dostępu do transportu szynowego. Taka sytuacja może stwarzać ryzyko podnoszenia zarzutów o marginalizacji części samorządów w ramach systemu mobilności w metropolii warszawskiej i nadmiernym wzmacnianiu roli m.st. Warszawy w tym systemie, a wręcz negatywnie wpływać na postrzeganie tej kluczowej polityki europejskiej.

Odwołując się do idei SUMP jako integratora systemu mobilności w danym miejskim obszarze funkcjonalnym/metropolitalnym, Stowarzyszenie „Metropolia Warszawa” zwraca także uwagę
na wysoce prawdopodobny problem dotyczący braku przyjęcia opracowanego już SUMP dla całości takiego obszaru przez określoną j.s.t. z tego obszaru, niezależnie od formy prawnej takiego aktu przyjmującego. Powstaje pytanie: czy w takim scenariuszu dokument, przyjęty przez pozostałe j.s.t., będzie dokumentem obowiązującym dla innych j.s.t. i danego obszaru funkcjonalnego na potrzeby dofinansowania projektów w ramach polityki spójności UE? Dla zobrazowania dodatkowych konsekwencji takiej sytuacji można posłużyć się przykładem potencjalnego projektu dot. zakupu taboru transportu publicznego, który jest przewidziany do wykorzystania na terenie kilku gmin z danego obszaru funkcjonalnego; czy taki tabor, zakupiony w ramach projektu dofinansowanego ze środków UE, będzie miał prawo poruszać się po gminie, która nie przyjęła SUMP, lub przyjęła jedynie taką wersję tego dokumentu, w której zakup takiego taboru nie został ujęty?

Z uwagi na powyższe, niezbędne byłoby jednoznaczne rozstrzygnięcie na poziomie dokumentów regulujących wykorzystanie funduszy polityki spójności UE na lata 2021-2027, szczegółowych wymogów dot. przyjęcia SUMP w celu umożliwienia ubiegania się o dofinansowanie z ww. funduszy.

W świetle powyższych wątpliwości Stowarzyszenie „Metropolia Warszawa” chciałoby zarekomendować wniesienie przez stronę rządową w negocjacjach Umowy Partnerstwa
oraz programów operacyjnych polityki spójności z Komisją Europejską postulatu umożliwienia przyjęcia SUMP przez te same podmioty, które na gruncie polskiego ustawodawstwa będą odpowiedzialne za przygotowanie i wdrażanie Strategii ZIT oraz strategii rozwoju ponadlokalnego, a zatem w przypadku metropolii warszawskiej – przygotowanie i podjęcie stosownej uchwały przez Stowarzyszenie „Metropolia Warszawa”.

W przypadku ewentualnego negatywnego stanowiska w tym zakresie, Stowarzyszenie „Metropolia Warszawa” zwraca się z prośbą o podjęcie w procesie negocjacji kwestii wprowadzenia takich zapisów w ramach Umowy Partnerstwa oraz ewentualnie programów operacyjnych lub szczegółowych opisach priorytetów tych programów i/lub wprowadzenie stosownych zapisów
w ustawie o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027, które określiłyby przyjęcie przez organ stanowiący lub organ wykonawczy danej j.s.t. (tj. radę lub prezydenta/burmistrza/wójta/zarząd powiatu) Planu Zrównoważonej Mobilności Miejskiej jako dokumentu warunkującego dofinansowanie ze środków polityki spójności UE w zakresie projektów dot. mobilności miejskiej dla każdej j.s.t. objętej takim Planem. Sformułowanie takiej alternatywy nie tylko będzie zgodne z zasadą subsydiarności (pozostawiania sposobu realizacji celów na możliwie najniższym poziomie), ale też czytelnym wskazaniem podmiotu podejmującego takie zobowiązanie (political ownership). Dodatkowo, w w/w dokumentach regulujących wykorzystanie funduszy UE powinny znaleźć się zapisy, które jednoznacznie wskazywałyby, że brak odpowiedniego aktu organu danej gminy w zakresie przyjęcia Planu nie będzie powodował nieważności całego Planu oraz nie będzie uniemożliwiał ubiegania się o dofinansowanie projektów dla tych j.s.t. z obszaru objętego Planem, których organy przyjęły ww. dokument.

W tym miejscu należy mieć na uwadze, że obecnie w polskiej ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym brak jest szczególnych przepisów, które dotyczyłyby wprost SUMP. Takich regulacji brak także w innych ustawach, takich jak np. ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym czy też w ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, gdzie w art. 9 jest mowa o tworzeniu m.in. przez jednostki samorządu terytorialnego różnego szczebla jedynie planów zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego.

Brak stosownych regulacji ustawowych stanowi duże utrudnienie w podejmowaniu uchwał dot. SUMP przez rady j.s.t. Taka sytuacja będzie także oznaczać, że poszczególne gminy w ramach danego miejskiego obszaru funkcjonalnego zostaną postawione przed dylematem dot. ewentualnego przyłączenia się do Planu. Co więcej, sytuacja w której w drugim roku perspektywy finansowej UE wciąż toczą się prace w zakresie ustaleń dot. wiążących regulacji co do obowiązkowości oraz sposobu procedowania SUMP jest wysoce problematyczna w kontekście rozpoczętych już przez zainteresowane samorządy określonych procedur administracyjno-prawnych i znacząco utrudnia realizację zadań w tym zakresie.

Wszystkie te okoliczności niosą ryzyko niskiej efektywności wdrażania polityki spójności w Polsce, gdzie na projekty z zakresu mobilności miejskiej przewidziano istotną pulę środków: w przypadku metropolii warszawskiej jest to kwota 125 mln EUR w ramach regionalnego programu operacyjnego, zaś w krajowym programie operacyjnym zaplanowano kwotę 1,75 mld EUR, skierowaną co do zasady dla kilkunastu polskich metropolii. Sytuacja ta będzie szczególnie niekorzystna w kontekście znaczenia mobilności miejskiej dla realizacji wiodącego celu polityki UE w okresie 2021-2027, tj. dążenia do gospodarki zeroemisyjnej oraz założeń pakietu Green Deal.

Jednocześnie Stowarzyszenie „Metropolia Warszawa” podkreśla, że wdrażanie projektów z zakresu mobilności miejskiej w perspektywie 2014-2020 charakteryzuje się wysokim stopniem efektywności i realizacji wskaźników, zakładanych w innych dokumentach programowych, w szczególności w strategii Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych, które są wdrażane w metropolii warszawskiej na podstawie porozumienia cywilno-prawnego j.s.t. (nie zaś przez stowarzyszenie samorządowe). W przypadku Warszawskiego Obszaru Funkcjonalnego w ramach powyższego instrumentu już do końca 2021 roku zawarto 56 umów o dofinansowanie projektów dla 474 kilometrów tras rowerowych oraz dla 61 obiektów „parkuj i jedź” z ponad 6000 miejsc postojowych łącznie. Dodatkowo zakończono także budowę i uruchomiono dwa odcinki II linii metra w Warszawie (odcinek wschodnio-północny oraz odcinek zachodni), rozwijano sieć tramwajową, zakupiono 130 autobusów niskoemisyjnych i uruchomiono zaplecze techniczne dla Szybkiej Kolei Miejskiej, a kolejne inwestycje, w tym związane z budową metra i taborowe, są w toku. Dane te świadczą o efektywnie prowadzonym procesie rozwoju mobilności w metropolii warszawskiej z udziałem środków europejskich. Jest to również element spełnienia założeń ujętych w Planie mobilności miejskiej dla Warszawskiego Obszaru Funkcjonalnego.

Podsumowując, dążąc do optymalizacji efektywności absorpcji środków UE na rzecz rozwoju systemów mobilności miejskiej w Polsce, Stowarzyszenie „Metropolia Warszawa” postuluje wprowadzenie następujących regulacji systemowych:

• umożliwienie przyjęcia Planu Zrównoważonej Mobilności Miejskiej przez stowarzyszenie j.s.t., analogicznie do zapisów ustawy wdrożeniowej w zakresie dopuszczalnej formy prawnej podmiotu, odpowiedzialnego za przyjmowanie Strategii ZIT czy Strategii Rozwoju Ponadlokalnego;
• alternatywnie do powyższego – umożliwienie przyjęcia ww. Planu przez organy stanowiące lub organy wykonawcze j.s.t. w drodze odpowiednich regulacji w tym zakresie;
• obowiązywanie Planu nawet w przypadku jego nieprzyjęcia przez jedną lub więcej j.s.t. z obszaru objętego Planem, a co za tym idzie brak zablokowania możliwości ubiegania się
  o dofinansowanie projektów z zakresu mobilności miejskiej ze środków UE na podstawie Planu dla j.s.t. które przyjęły ten Plan.

Biorąc pod uwagę znaczenie opisanego zagadnienia nie tylko dla metropolii warszawskiej, ale także dla pozostałych miejskich obszarów funkcjonalnych w Polsce oraz aktualny etap perspektywy finansowej UE na lata 2021-2027, Stowarzyszenie „Metropolia Warszawa” podkreśla potrzebę możliwie szybkiego podjęcia wiążących rozstrzygnięć w przedstawionych kwestiach.